深度！无废城市，离我们还有多远？

无废城市建设的内涵2019年，国务院办公厅正式印发《“无废城市”建设试点工作方案》），要求全国各省（市、区）认真贯彻执行。《方案》将“无废城市”定义为一种城市发展模式，在这种模式下，固体废物对环境的影响最低。但是，当前固体废物的处理处置现状距离“无废城市”的愿景还有很大差距。而且，由于发展方式、生活习惯、文化传统、技术水平等诸多原因，暂时难以改变“开采—使用—废弃”的线性发展模式，也就难以从根本上解决固体废物环境污染问题。因此，《方案》提出，“无废城市”建设应以新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度地减少填埋量。可以理解为，“无废城市”建设应理念先行，通过推行简约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式，从源头减少废物产生量，从过程提高资源利用效率，从而减少进入末端处置环节的废物量，最终逐渐降低固体废物的环境影响。

从国内外的大局势来看，“无废城市”建设旨在解决环境、资源、发展三方面的问题。一方面，现阶段的固体废物问题，关乎生态环境安全，已经超出了单项政策或单个部门的管理范围，需要提升到城市发展的层面，用系统思维构建治理体系，从根本上实现全面彻底解决。另一方面，现阶段的发展模式耗费了大量的资源，有些金属已经成为战略性稀缺资源，为保障资源安全和经济社会的可持续发展，亟需改革当前的发展方式。尤其是在2017年我国逐步禁止洋垃圾入境后，如何填补国内再生资源的缺口，构建国内物质循环体系，成为关乎可持续发展的当务之急。因此，当前亟需系统集成固体废物环境管理相关的成功经验和做法，并提升到城市管理层面，形成系统的治理体系，促进各项政策措施协同增效，在解决固体废物环境问题的同时，推动实现经济社会的高质量发展与资源消耗的脱钩。

无废城市建设的具体举措

国务院印发《“无废城市”建设试点工作方案》，生态环境部出台《“无废城市”建设试点实施方案编制指南》和《“无废城市”建设指标体系（试行）》，主要从发挥政府宏观指导作用、实施工业和农业绿色生产、践行绿色生活方式、加强危险废物风险防控、培育产业发展新模式等方面布置任务，指导开展“无废城市”建设。在具体实践中，各试点依据自身情况，在源头减量、资源效率、环境风险控制、形成长效机制、融入城市发展等方面采取了较为具体的措施。

1.贯彻“无废”理念，推进废物源头减量

强化绿色产业链建设，实行全链条绿色管理，以核心企业为主导，带动其他相关企业，将绿色和“无废”的理念贯穿于矿石的开采、产品的设计、材料的选取以及生产、销售、使用、废物回收等全过程的各个环节，实现废物产生量最小化。落实生产者责任延伸制度，充分发挥逆向物流的作用，实现产品生命周期后低成本、高效率的回收。在消费领域，构建“无废细胞”，开展多领域的源头减量。例如，在餐馆，提醒顾客适量点餐；在办公楼，开展无纸化办公；在酒店，不再免费主动提供一次性用品；在社区，倡导将闲置物品捐赠；在商场，开展以旧换新活动等。在此基础上，通过捐赠、二手交易、回收中心维修翻新等方式，让产品重回流通体系，减少进入废物环节的物质量。

2.转变生产和消费方式，提升资源效率

在农业领域，改变传统的以家庭为单位的小规模零散的耕种模式，通过构建循环生态系统，促进系统内物质循环，在消纳畜禽粪污的同时，减少外界化肥农药的投入，也就减少了相应的废弃包装物。在工业领域，鼓励结合科技创新和数字经济，将产业链向废物高值化利用方向延伸，拓展销售市场，再辅以优惠政策或监督管理等措施，疏堵结合，促进废物的全量利用。在日常生活中，改变传统的以售卖物品所有权为主的经营方式，鼓励向售卖服务为主转变。通过产品维修和零部件的再使用，促进其充分发挥生命周期内的使用价值。发展共享经济，促进交通、住房等领域的设施和设备共享，减少不必要的占有；鼓励在住宅区设置共享区域，实行空间共享，配备使用频率较低的工具、物品，减少多余购买，降低物品闲置率。在共享区域，还可以开展捐赠、维修等服务，提升物品在其生命周期内的使用价值。

3.科技助力高效监管，控制环境风险

强化“互联网+”在固体废物领域的应用。一是建立固体废物环境管理信息平台，统筹企业的规模数据、生产数据、经营数据、申报数据、信用数据、监管数据等，实现分析决策一体化，达到精细化管理与科学治污的协同。二是充分运用摄像头、智能终端、卫星定位系统等设施设备，对固体废物的转移和处置行为实行实时可视化监管，实现电子化高效监管，控制环境风险。三是组建交易平台，整合废物供给信息与再生资源需求信息，提供技术专家和科研单位信息，开发经验分享、专家咨询、政策建议等功能，鼓励建立以废物再利用为目的的多方合作，促进资源的循环利用。

4.构建治理体系，促进形成长效机制

将废物管理的思路和方法落实到各领域、各环节中，形成全链条的管理体系。按照“分领域、分行业、分种类、分环节、分主体”的思路，对各领域和行业的固体废物进行梳理，查找存在的主要问题，融入生产、流通、消费、处理等具体环节中，寻找解决办法，通过政府、企业、社区、组织、个人等主体的共同参与，从制度、市场、监管、技术、工程等方面制定具体措施。综合考虑城市发展，构建全方位的循环体系。例如，城市报废汽车每年呈现爆发式增长，需要从政策、市场、技术、监管等方面，全面保障报废汽车的规范化处理。在政策方面，出台相应的政策文件和技术规范，指导行业规模化发展，汽车专业化拆解；在市场方面，鼓励汽车租赁行业发展、二手车买卖、共享出行等，减少汽车拥有的需求。在技术方面，将智能制造应用于汽车拆解，为末端报废汽车拆解提供便利。在监管方面，定期开展专项行动，清除散乱污企业，促进市场公平竞争。

5.融入区域管理，系统解决固体废物问题

强化区域合作，创新多废物协同处理模式。通过建立区域协同治理和联防联控机制，在产业规划、处理处置设施建设、环境监管等方面开展跨区域合作，共同促进废物的低成本规范化处理和资源回收。建设区域静脉产业园，协同处理各类固体废物，推动设施共享、设备共用、能量梯级利用，形成各处理单元间的耦合共生，实现经济、环境、社会效益的共赢。

无废城市建设的问题与不足

1.时间短，部分项目难以落实

从2019年5月试点确定，到2020年年底工作完成，仅一年半的时间，试点地区需要完成“无废城市”建设实施方案的制定、评审、发布、落实和总结，时间很紧张。由于需要满足发展规划和管理程序的要求，部分项目难以在短时间内协调完成，也就难以顺利推进。

2.资金不足，缺乏改革性的措施

“无废城市”建设的资金主要来源于当地政府的财政支持和部分PPP项目，缺少国家拨款。2020年受新冠肺炎疫情影响，部分城市出现财政紧张，后续工作动力不足，造成“无废城市”建设更偏重见效快、收益明显的末端处置项目，而非源头减量的改革性措施和构建循环体系的长久措施。

3.范围窄，难以调动全社会的积极性

当前我国只选择了“11+5”个试点开展“无废城市”建设，虽然也有部分城市或省份自主开展，但未能形成广范围的联动效应。在社会化大生产下，只有推行整个产业链的绿色化，实行整个经济社会的循环低碳，才能全面减少固体废物的环境影响，从而真正建成“无废城市”。

“十四五”时期，“无废城市”建设发展的建议

2020年，中共十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）以及联合国大会上我国提出了“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的目标，为我国“十四五”乃至今后相当长的一段时间的发展提供重要指导。尤其是“碳达峰”和“碳中和”在我国已经成为一项政治任务，各领域、各行业、各部门纷纷将该项任务纳入“十四五”规划，并付诸实施。因此，“十四五”时期的“无废城市”建设，一方面要解决当前工作中出现的问题和不足，另一方面要结合国家的发展规划，从宏观上制定战略措施，提升整体建设水平。

1.持续开展“无废城市”建设，推进形成“无废社会”

将构建“无废城市”写入“十四五”生态环境保护规划。在全国范围内，长时间、广范围、深程度地开展相关工作。继续充分发挥专家学者在相关领域的帮扶作用，加强“11+5”个试点的经验交流与分享，持续推进工业、农业、生活三大领域固体废物减量化、资源化、无害化，不断提升风险防控能力。加大国家财政资金投入力度，尤其是中央财政资金对地方“无废城市”建设的支持力度，鼓励在城市管理中融入改革性措施和创新性方案，从根本上改变粗放型的线性发展模式，促进循环经济的发展，形成全社会共建“无废社会”的良好氛围。

2.多方构建循环体系，保障“国内大循环”下的资源充足

《建议》要求畅通国内大循环，实现需求和供给之间高水平的动态平衡。因此，需要充分发挥各主体在“无废城市”建设中的作用，构建贯通生产、分配、流通、消费、回收处理等，各环节、全链条的社会循环体系。国家应组织形成“无废城市”制度、市场、监管、技术体系，充分发挥“城市矿产”对资源的补充作用，强化循环经济产业园区、重大工程、骨干企业的示范和引领作用，促进固体废物加工利用企业清洁化、园区化、规模化发展。政府部门应从宏观上优化城市布局，减少物品在分配环节的损失和消耗；淘汰落后产能，降低固体废物产生强度；发展循环经济，鼓励维修、再制造产业的发展，促进固体废物再利用。生产型企业应落实责任延伸制度，通过废物回收，强化资源的循环利用，同时，逐渐将绿色和循环的理念融入产品的设计、生产、销售、使用、回收等各环节，构建以企业为主导、以产品为核心的回收利用体系。科研机构应加强固体废物回收和资源高效利用等相关技术装备的研发，加大科技成果的转化与推广力度，促进产业化发展。民众应倡导节约适度的生活方式和消费方式，从消费端减少物质需求和消耗，推进垃圾分类，提升垃圾分类回收水平。

3.鼓励转变经营方式，降低“全面促进消费”下的资源消耗

《建议》提出全面促进消费，并鼓励培养新型消费和推动汽车等消费品由购买管理向使用管理转变。通常情况下，消费的增长伴随着经济增长，但会带来资源的消耗。如何破解经济增长与资源消耗的正相关性，是全世界推行可持续发展过程中研究的热点。在“无废城市”建设过程中，应鼓励绿色低碳理念引导下新消费模式的发展，鼓励发展以“卖服务而非卖所有权”为主的经营方式，增加产品生命周期中的维修、维护，以及生命周期后的回收和再利用，从而强化产品和零部件的有效使用，也倒逼企业将材料的可回收性、零部件的可替换性等考虑纳入产品设计环节中。同时，鼓励产品或设施在使用过程中的共享，减少闲置和无效占有，提升资源的有效利用率，加大原功能下的再使用，发展共享经济，实现经济增长与资源消耗的脱钩。

4.强化现代技术方法的应用，提升精准治污效率和科学治污水平

《建议》要求加强宏观经济治理数据库建设，提升大数据等现代技术手段辅助治理能力。以信息技术为核心的现代科技成果的应用，已经为生产和生活带来了极大的便利。探索将其应用于污染治理和环境监管领域，将有助于优化行政资源的配置，提升管理的现代化水平。“无废城市”建设过程中，应强化“互联网+”在固体废物环境管理领域的应用，充分利用大数据、互联网、物联网等现代化科技成果，搭建信息化平台，统筹企业信息申报、废物在线交易、科技成果转化、政府环境监管等功能，实现环境监管与分析决策一体化，降低企业固体废物环境管理成本，提升固体废物环境管理的现代化水平。同时，整合分析平台中的企业申报数据、行为数据、信用数据，形成大数据下的环境监管机制，推进各领域互联互通，对违法行为实行联合惩戒，构建废物精细管理和企业精准管理的治理格局。深挖数据价值，将数字经济与产业经济相融合，支持处理处置产业的科学化发展，全面提升固体废物的处理处置水平和环境治理能力。

5.全面融入城市发展，培育经济发展新动能

《建议》中还涉及深化改革、乡村振兴、区域协调、绿色发展等方面的内容，结合到“无废城市”建设中，主要解决市场作用、三产融合、风险控制、城市发展四个方面的问题。在“十四五”时期，建议推动形成有效市场和有为政府相结合的良好局面，充分激发市场活力，促使“无废城市”相关项目能够自主高效运行；建议引入生态治理措施，构建循环农业生态系统，在此基础上，发展农产品精深加工，借助互联网拓展农产品销路，结合农村旅游，发展宜居养生、生态观光、户外活动、乡村艺术等第三产业，增加农民收入，在推行“无废”的过程中，实现三产融合；建议结合新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，建立固体废物处理处置的区域协调机制，支持固体废物处理处置、资源循环利用、环境咨询服务等产业的跨区域规模化发展，在降低固体废物环境影响的同时，为经济社会发展注入绿色动能；建议综合考虑城市发展，从政策、市场、技术、监管等方面，构建新型固体废物治理的全链条管理体系。

6.协同推进“无废城市”建设与温室气体减排，促进“减污降碳”提质增效

我国固体废物和二氧化碳等温室气体的产生基本同根同源，可以很好地进行协同推进治理。通过开展不同行业、不同废物种类、不同处理处置方式、不同流通环节的废物减量化、资源化或无害化研究，核算不同情境下的温室气体的减排量，比较分析最有效的“减污降碳”路径，从而实现“无废城市”建设与温室气体减排的协同推进。