毛涛：碳中和视角下英国低碳发展实践研究

作者简介：毛涛，法学博士，经济学博士后，工业和信息化部国际经济技术合作中心国际合作处处长、研究员。

摘要：碳中和是世界各国应对气候变化的共同目标。英国在全球范围内率先实现碳达峰，并向着碳中和目标迈进。与英国相同，我国同样设立了碳中和目标，计划用全球最短的时间实现从碳达峰到碳中和，完成全球最高碳排放强度的降幅。英国作为先行者，在低碳发展方面积累了丰富的经验，对英国经济社会发展状况、碳减排目标、能源生产和消费、产业结构、制度建设、行政管制、市场管制、公众参与等进行研究，可以为我国低碳发展实践提供有益参考。

关键词：碳达峰；碳中和；碳市场；绿色供应链；碳税

碳中和已经成为全球发展趋势。截至2021年底，全球已经有130多个国家和地区提出碳中和目标。1973年，英国率先在全球实现碳达峰，并在向着2050年碳中和而努力。2020年，国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布，中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和（以下简称“双碳”目标）。“双碳”目标提出后，我国进行了一系列强有力的改革，经济社会低碳转型步伐明显加快。他山之石，可以攻玉。对中英低碳发展实践进行比较研究，可以为我国碳达峰碳中和实践提供有益参考。

一、英国经济社会发展和碳排放现状

（一）经济社会发展

从人口数量看，2020年全球的人口总数是76亿，英国人口为6700万，约占全球的0.88%。从经济总量看，英国是全球第六大经济体，2020年英国GDP约为2.71万亿美元，人均GDP约为4.03万美元。从产业结构看，2020年英国一、二、三产业增加值占国内生产总值的比重分别为0.6%、16.9%和72.8%。从城镇化率看，英国为87%，远高于2020年全球平均城镇化率55.3%，。

（二）碳排放和碳目标

从碳排放量看，国际能源署（IEA）数据显示，2019年全球的碳排放量约为336.22亿吨。同年，英国碳排放量约为3.42亿吨，约占全球的1%，人均二氧化碳排放量约5.2吨。从碳达峰时间看，英国在1973年已经实现碳达峰，峰值为6.88亿吨碳排放量。从碳中和时间看，英国设定的时间是2050年，从碳达峰到碳中和计划花费77年。

（三）经济社会发展与碳减排的关系

1990—2019年，英国经济增长了1.71倍，而碳排放比1990年的水平下降了37.71%，经济发展与碳排放已经脱钩。英国经济社会发展水平较高，早已实现了工业化和城镇化，人均GDP位于世界前列，属于高度发达的国家，碳达峰是在实现了工业化和城镇化进程后的自然达峰，而且从碳达峰到碳中和的过渡期较长，碳中和目标的实现对于经济社会发展的影响不大。

二、碳中和背景下英国低碳实践

（一）能源生产和能源消费

英国能源生产量和消费量都不大。英国的能源产业对于经济发展的贡献不大，其最高峰是1982年，贡献率为10.4%；近些年，能源产业对经济的贡献继续下降，2019年仅为2.5%。从主要燃料的生产看，1990年英国能源生产量为2.2亿吨石油当量（折合3.1亿吨标准煤），2000年增长至2.9亿吨石油当量（折合4.1亿吨标准煤），在经历短暂的上升后呈下降趋势，2010年降至1.6亿吨石油当量（折合2.3亿吨标准煤），2018年和2019年基本维持在1.3亿吨石油当量（折合1.9亿吨标准煤），从1990年到2019年降幅超过40%。从本土能源消费量看，1990年英国的能源消费量约为2.1亿吨石油当量（折合3.0亿吨标准煤），2000年为2.3亿吨石油当量（折合3.3亿吨标准煤），2018年和2019年基本维持在1.9亿吨石油当量（折合2.7亿吨标准煤），能源消费总体上呈现下降趋势。 

从能源消费结构看，1990年英国煤炭、天然气和石油三种化石燃料的使用占比为91.4%，2018年下降至79.4%；而生物质和垃圾焚烧、一次电力（核电）等可再生能源的使用量则从1990年的8.6%增长至2018年的20.6%。其中，在化石能源消费中，降速最快的是煤炭，从1990年31.3%下降至2018年的4.4%；在清洁能源中比重上涨最快的是生物质和垃圾焚烧，从1990年的0.33%增长至2018年的9.04%。从能源消费领域看，2018年除去能源转化和配送损失以及能源产业消耗的能源外，终端用能约为1.4亿吨石油当量（2.0亿吨标准煤），其中工业、家庭、交通和服务业的能源消费占比分别约为15.91%、27.96%、39.94%和15.14%。

（二）产业结构

十八世纪六十年代，英国引领了第一次工业革命，并长期保持着全球第一制造大国地位，直到十九纪末被美国所取代。随后，又被中国、日本、德国、韩国、印度、意大利、法国超越，当前英国的制造业规模位居全球第九。世界银行统计数据显示，1990年英国制造业增加值占GDP的比重为16.67%，2020年降至9.50%。在英国工业化进程中，一度出现过严重的环境问题，比如伦敦光化学烟雾事件和泰晤士河污染等问题。这些环境问题的出现，与当时英国产业结构偏重的状况密切相关。20世纪60年代英国开始进行产业结构调整，在保留必要的采矿、冶金、化工、建筑、轻纺、造纸、印刷等传统产业的同时，大力发展电子、汽车、制药、航空航天、清洁技术、环保与可再生能源、新材料、信息通信等产业。通过产业结构调整，英国推动了部分低附加值传统产业的有序退出，并确保了汽车、航空、生物制药等高附加行业的快速发展，既减少了工业发展对于生态环境的负面影响，也使其制造业长期处于全球领先地位。

（三）制度建设

英国高度重视与碳中和相关的法律政策制定，形成了完善的制度体系，为实现碳中和战略提供了有利的制度保障。2002年，出台的《可再生能源义务法令》，明确要求电力供应商应提供一定比例的可再生能源，对于电力系统的低碳转型起到积极促进作用。2008年，出台了全球首部应对气候变化的专门立法《气候变化法案》，对碳减排目标和预算体系、气候变化委员会、碳排放交易、气候变化影响和适应等进行了规定，为应对气候变化提供了必要的法律保障。2009年，发布《低碳转型计划》，同时配套出台了《低碳工业战略》《可再生能源战略》和《低碳交通计划》，形成了向低碳社会转型的制度框架。2010 年，出台的《国家可再生能源行动计划》，为实现2020年15%的可再生能源消费目标，制定了具体的发展路线和实施措施。2019年，生效的《气候变化法案（2050年目标修正案）》，把此前2050年碳排放量在1990年的水平上至少降低80%的目标修改为降低100%，由此英国成为了全球第一个以法律形式明确净零排放的国家。2020年，英国出台《绿色工业革命战略》，提出海上风能、氢能、核能、电动汽车、公共交通等方面的10项计划，旨在2050年以前消除导致气候变化的相关因素。此外，还出台了《应对气候变化税收法》《气候变化和可持续能源法案》《循环经济一揽子计划》等法律政策。

（四）行政管制

英国使用了能效标准、能效标签、节能认证、碳排放标签、煤炭和燃油车禁令等行政管制方式，去规范企业的用能和碳排放行为。在煤炭退出方面，英国明确从2024年10月开始不再使用煤炭发电；在燃油车退出方面，英国于2017年提出2040年起禁售燃油车，2020年将燃油车禁售时间提前至2035年，同年11月又把禁售时间提前至2030年，并提出2035年禁售混合动力汽车。

（五）市场管制

通过市场管制，可以形成基于市场的正向激励，深度挖掘企业的节能减碳潜力。英国大量使用市场手段，去引导企业碳减排。在相关手段中，英国同时运用了气候变化税、碳排放交易两种强有力的政策措施，并在绿色银行建设方面进行了先行先试。一是气候变化税。2001年，英国开始面向工业、商业和公共部门，对于用于加热、照明或提供动力的电力、煤炭、石油和天然气征收气候变化税，而居民和小企业用能不在征收范围。最初，税率保持不变。从2007年4月1日起，英国根据通货膨胀率对税率进行了动态上调。此项税收收入一年约11亿到12亿英镑。其中，8.76亿英镑以减免社会保险税的方式返还给企业，1亿英镑成为节能投资的补贴，0.66亿英镑拨付给碳基金。二是碳排放交易。2005年，英国加入欧盟碳排放交易体系。2020年英国脱欧后，推出了英国自身的碳排放交易体系。为保持政策的连续性，英国以欧盟碳排放交易体系为蓝本进行设计，但也有一些调整，其中最大的变化是：设定最低每吨22英镑的拍卖底价，随后逐年上调，到2030年将增至70英镑，期间如果价格上涨过快，政府可以通过成本控制机制释放碳排放配额，增加许可证供应量，以确保碳市场平稳运行。2021年5月，英国启动全国碳交易市场，当日14个竞标者总计购买了超过600万个碳配额，成交均价为43.99英镑/吨。三是绿色投资银行。2010年，英国在制定财政预算时，提出建立一家政府出资、市场运营的绿色投资银行，用于支持那些符合英国政府的环境保护和可持续发展目标的项目。2012年10月，欧盟委员会按照“国家援助”规定予批准设立绿色投资银行，2013年英国政府出资38亿英镑并启动银行运营。银行优先支持海上风电、垃圾和生物质发电、能效提升等项目。截至2016年，按照项目类型划分，海上风电、垃圾和生物质发电、能源提升、陆地风电项目占比分别为60%、23%、11%和 6%；按金融产品种类划分，不加杠杆的股权融资、加杠杆的股权融资、债权融资、基金管理、账户管理分别为43%、7%、19%、27%和4%。银行共支持了约100个项目，撬动社会资金的杠杆率为1比3，2014、2015和2016三个财年的预期回报率分别为8%、9%和10%，2017财年赢利约2700万英镑。为拓宽融资渠道，2016年英国启动私有化工作，2017年8月，澳大利亚麦格理集团收购绿色投资银行，并更名为绿色投资集团。

（六）公众参与

除了政府积极引导之外，英国的企业、公众、社会组织等积极参与碳中和实践。比如，英国多数制造企业都在主动延伸社会责任，已将绿色低碳发展融入到公司发展战略，据调查，英国90％的制造商都了解2050年净零排放目标，其中 50％的制造商已承诺将采取具体行动。部分行业领军企业更加激进，开始主动打造零碳供应链，捷豹路虎计划在2036年实现零尾气排放、2039年实现供应链碳中和。

三、英国碳中和实践的启示

英国的低碳发展步伐处于全球领先水平，其开展的相关工作可以为我国碳达峰碳中和实践提供有益参考。

（一）抓好重点领域

如期实现碳达峰碳中和目标，需要解决好我国能源结构偏煤和产业结构偏重的问题。从能源结构看，虽然煤炭占我国能源消耗的比重在持续下降，但是煤炭占比过高的状况未得到根本性改变。因此，减少煤炭使用是我国的当务之急。当然，由于与英国的国情不同，我国需要立足富煤、少油、贫气、清洁能源丰富的现状，需要在保障用能安全的前提下，稳步推动煤炭退出；同时，要加大煤炭的清洁高效利用，提升煤炭利用效率和清洁化水平。从产业结构看，我国有必要学习英国，加快推动附加值低、碳排放大的传统产业退出，同时大力发展附加值高、碳排放少的新兴产业。当然，要注意到：我国传统产业占比较高的状况短期内很难得以彻底改变。因此，一方面，要加强对传统产业的节能减碳改造，减少源自传统产业的碳排放；另一方面，要从产业链协同的视角去看待传统产业，避免出现上游传统产业管制过度而影响到下游新兴产业健康发展的问题。

（二）完善法律政策

英国碳减排法律政策制定工作起步较早，形成了较为完善的制度体系，为相关工作的开展提供了必要的法制保障。为确保碳达峰与碳中和相关工作的稳步推动，有必要学习英国经验，加强制度体系建设。碳达峰与碳中和不是简单的环境保护问题，其实现涉及到经济社会发展的方方面面，生产方式和生活方式都需要进行必要的变革。在“双碳”目标实现过程中，我国提出了“先立后破”的指导思想，其中“立”指的就是法律政策的制修订，做到有章可循，在法治的轨道上开展相关工作。需要注意的是，目前我国尚缺乏与应对气候变化、碳中和直接相关的综合立法，也缺少规范用能权交易、合同能源管理等的专门立法；标准建设也刚刚开始，虽然出台了一些与低碳发展、碳中和相关的标准，但是仍处于起步阶段。不管是碳达峰，还是碳中和，最为关键的是应对气候变化，减少源自生产和生活领域的碳排放。因此，建议率先推动出台“应对气候变化法”，从法律层面强化应对气候变化的制度设计，明确应对气候变化的目标、重点领域和具体手段等，强化法律层面的顶层设计，据此再制修订分行业、分领域的单行立法。此外，加快碳达峰碳中和“1+N”政策体系建设，细化配套政策，推动出台与碳中和相关的标准，为地方、重点行业和企业实现碳中和目标提供必要的指引和保障。

（三）用好市场手段

使用市场化手段，可以深度挖掘企业的节能减碳潜力，助力碳中和目标的实现。英国运用了多种市场化手段，特别是同时使用碳排放交易和碳税两种制度工具，使两者的互补作用得以充分发挥，取得了明显的减排成效。当前，我国用到的碳排放交易、用能权交易、节能量交易等制度工具，主要针对大型企业，抓住了节能减碳的重点领域。然而值得注意的是，由于缺乏制度工具的重点关注，中小企业的碳减排意愿普遍不高。对此，有必要进行制度创新，形成大中小企业联动的节能减碳模式。在市场化手段完善方面，可以借鉴英国做法，将碳税作为碳排放交易的必要补充，形成以“碳排放交易+碳税”为主要工具的市场化减排机制，既做到重点推动，又可以普遍规范。

（四）加强公众参与

碳排放与企业生产和居民消费密切相关。为实现“双碳”目标，需要最为广泛的公众参与。当前，我国在大力营造制度环境，广泛引导企业和居民关注全球气候变暖问题，然而由于很多企业、居民对于碳达峰碳中和还不了解，导致主动进行低碳生产和低碳生活的积极性还不高。建议学习英国经验，加强公众参与，组织行业专家深入地方和企业，开展国家碳达峰和碳中和战略以及《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》等政策的宣贯，强化公众对于碳达峰碳中和的认识；发挥好行业协会、NGO组织、产业联盟、咨询公司、评价认证机构等的作用，为地方政府和企业的相关实践提供必要帮扶；对于主动开展信息公开、自愿减排等减碳实践且取得显著成效的企业和个人，应给予相关的表彰、奖励和宣传，树立典型，积极营造全民参与氛围。