张德元：推动大宗固废综合利用构建绿色低碳循环发展体系

作者：张德元  国家发改委宏观经济研究院体改所循环经济研究室主任

1 我国大宗固废综合利用现状

大宗固体废弃物指单一种类年产生量在1亿吨以上的固体废弃物，包括煤矸石、粉煤灰、尾矿、工业副产石膏、冶炼渣、建筑垃圾和农作物秸秆等七个品类，是资源综合利用重点领域。大宗固废量大面广、环境影响突出、利用前景广阔，是资源综合利用的核心领域。因此，推进大宗固废综合利用对提高资源利用效率、改善环境质量、促进经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。

目前，我国建有各类矿山近10万座，其中金属矿约6.9万座、各类尾矿库1.42万座；煤矿7700座，煤矸石山超过1700座；各类石油化工企业近2.5万家，火电企业1200余家，钢铁冶炼企业570家；氧化铝生产企业1000家，各类大型产废企业13.3万家。

目前，我国大宗固废累计堆存量约600亿吨，年新增堆存量约30亿吨，其中，赤泥、磷石膏、钢渣等固废利用率仍较低，占用大量土地资源，存在较大的生态环境安全隐患。

我国尾矿产生量最大的主要为铁尾矿、铜尾矿、黄金尾矿，三者占我国尾矿总产生量的80%以上。河北、辽宁、四川是铁尾矿的主要产区， 铜尾矿主要分布在江西、内蒙古、云南等地， 黄金尾矿主要集中在福建、山东、内蒙古、河南、陕西、黑龙江等黄金产地。

2020年， 一般固体废物产生量，宁夏、陕西、山东都表现为随时间增加的特点；对于一般固体废物综合利用量，青海、甘肃、宁夏、陕西、山西等几个省的利用率基本都低于60%，多数年份甚至低于50%。河南和山东较高。

“十三五”期间，我国不断推动资源综合利用产业发展壮大，大宗固废各领域综合利用取得良好进步。“十四五”开启，我国出台了多项推进大宗固废综合利用的政策与法规，大力推动行业高质量发展。2021年，我国煤矸石、粉煤灰、工业副产石膏、秸秆、建筑废物、尾矿的综合利用率分别达到73%、80%、72%、88%、51%和33%。

根据公开报道显示：我国工业固废综合利用率在55%左右，而我国台湾地区达到80%；我国有色金属回收率约为50%，世界先进水平为70%～80%；我国尾矿综合利用率为20%，而发达国家平均水平为60%。

目前，我国固废行业占整个环保产业的比重仅为20%，远低于德国66%、日本67%的水平，发展差距和潜力巨大。

2 “十四五”大宗固废综合利用面临形势

（1）大宗固废处置利用法规约束更加强化

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》与《中华人民共和国长江保护法》均对大宗固废的防治与处置利用有规定。

（2）大宗固废综合利用纳入国家“双碳”发展战略

加强大宗固废综合利用。提高矿产资源综合开发利用水平和综合利用率，以煤矸石、粉煤灰、尾矿、共伴生矿、冶炼渣、工业副产石膏、建筑垃圾、农作物秸秆等大宗固废为重点，支持大掺量、规模化、高值化利用，鼓励应用于替代原生非金属矿、砂石等资源。在确保安全环保前提下，探索将磷石膏应用于土壤改良、井下充填、路基修筑等。推动建筑垃圾资源化利用，推广废弃路面材料原地再生利用。加快推进秸秆高值化利用，完善收储运体系，严格禁烧管控。加快大宗固废综合利用示范建设。

预计到2025年，大宗固废年利用量达到40亿吨左右；到2030年，年利用量达到45亿吨左右。

（3）大宗固废综合利用纳入工业碳达峰行动方案

1）推动低碳原料替代。在保证水泥产品质量的前提下，推广高固废掺量的低碳水泥生产技术，引导水泥企业通过磷石膏、钛石膏、氟石膏、矿渣、电石渣、钢渣、镁渣、粉煤灰等非碳酸盐原料制水泥。推进水泥窑协同处置垃圾衍生可燃物。

2）强化工业固废综合利用。落实资源综合利用税收优惠政策，鼓励地方开展资源利用评价。支持尾矿、粉煤灰、煤矸石等工业固废规模化高值化利用，加快全固废胶凝材料、全固废绿色混凝土等技术研发推广。深入推动工业资源综合利用基地建设，探索形成基于区域产业特色和固废特点的工业固废综合利用产业发展路径。

预计到2025年，大宗工业固废综合利用率达到57%，2030年进一步提升至62%。

（4）纳入绿色低碳先进技术示范工程实施方案

1）减污降碳协同示范项目。包括“废钢资源回收+短流程炼钢”、废铝资源同级利用示范，高炉废渣、电厂粉煤灰、煤矸石等固废再生替代原材料研发生产与示范应用，退役光伏组件、风机叶片、动力电池等新型废弃物高水平循环利用示范等。（国家发展改革委、工业和信息化部、国务院国资委按职责分工负责）

2）加强资源环境要素保障。加强用能要素保障，合理测算项目全生命周期能源消耗和碳排放，将碳减排效果作为节能审查的重点考量因素。加强用地用海要素保障，鼓励地方探索弹性年期出让、长期租赁、先租后让、租让结合等灵活的土地供应方式保障用地需求。（国家发展改革委、自然资源部按职责分工负责）

发展循环经济通过材料替代、流程优化、燃料替代、能效提升、产品循环等方式，在大宗固废、再生资源综合利用，余热余压回收利用，生物质废弃物能源化利用和再制造等方面为碳减排提供有力支撑。2020年，通过发展循环经济共减少二氧化碳排放约26.26亿吨。其中，大宗固废综合利用减少二氧化碳排放约7.5亿吨，“十三五”期间累计减少二氧化碳排放约31.5亿吨。

预计到2030年，我国大宗固废年利用将达到45.5亿吨左右，与利用天然矿石生产建材产品相比，每年可减少二氧化碳排放9.7亿吨。

（5）推动大宗固废综合利用纳入碳交易市场

CCER即中国核证减排量。根据《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，参与自愿减排的减排量需经国家主管部门在国家自愿减排交易登记簿进行登记备案，经备案的减排量称为“中国核证减排量（CCER）”。自愿减排项目减排量经备案后，在经备案的交易机构内交易。

截至2023年6月底，累计备案项目1315个，已签发项目总数391个，签发CCER约7800万吨。审定项目中风电、光伏发电、垃圾焚烧发电项目占比最高，生物质发电、垃圾处理、林业碳汇等也具有一定规模。

（6）大宗固废综合利用纳入国家绿色产业发展体系已纳入《绿色产业指导目录》

（7）大宗固废综合利用纳入国家循环经济发展体系

加强资源综合利用。加强对低品位矿、共伴生矿、难选冶矿、尾矿等的综合利用，推进有价组分高效提取利用。进一步拓宽粉煤灰、煤矸石、冶金渣、工业副产石膏、建筑垃圾等大宗固废综合利用渠道，扩大在生态修复、绿色开采、绿色建材、交通工程等领域的利用规模。加强赤泥、磷石膏、电解锰渣、钢渣等复杂难用工业固废规模化利用技术研发。推动矿井水用于矿区补充水源和周边地区生产、生态用水。加强航道疏浚土、疏浚砂综合利用。

（8）大宗固废综合利用产业规模不断扩大

2022年，工业固体废弃物综合利用市场规模达25.6亿吨，未来随着中国工业固废综合利用市场需求量的增长，预计2025年市场规模将达31.08亿吨。

根据行业估算，2016～2019年大宗工业固废综合利用量累计达到69亿吨；2019年大宗工业固废综合利用量约18亿吨，产值约1.2万亿元，相关企业数量已超过3万家。据此估算，目前我国大宗固废综合利用产值大约超过2.5万亿。

发展循环经济通过材料替代、流程优化、燃料替代、能效提升、产品循环等方式，在大宗固废、再生资源综合利用，余热余压回收利用，生物质废弃物能源化利用和再制造等方面为碳减排提供有力支撑。2020年，通过发展循环经济共减少二氧化碳排放约26.26亿吨。其中，大宗固废综合利用减少二氧化碳排放约7.5亿吨，“十三五”期间累计减少二氧化碳排放约31.5亿吨。

预计到2030年，我国大宗固废年利用将达到45.5亿吨左右，与利用天然矿石生产建材产品相比，每年可减少二氧化碳排放9.7亿吨。

3 “十四五”大宗固废综合利用政策趋势

趋势 1：大宗固废成为我国资源来源的重要保障

2022年，我国主要再生资源回收利用量超过3.71亿吨，废钢、废纸、废铜、废铅占钢铁、纸、铜、铅产量的比例分别达到了22%、54%、35%和47%。预计到2030年，我国再生资源占各类原材料的比重将超过1/3，成为最主要的资源来源之一。尾矿、建筑垃圾等固废的综合利用对砂石替代率达到10%左右。资源循环利用已成为保障我国资源战略安全的重要途径。所以，要从资源战略安全的角度对我们这个行业再认识、再定位。

趋势 2：大宗固废综合利用成为实现碳达峰碳中和的重要支撑

据测算，每回收利用1吨废旧物资，平均可以节约矿产资源4.12吨，节约能源1.4吨标准煤，减少6～10吨废弃物排放。发展循环经济将有望在2050年减少全球水泥、钢铁、塑料和铝等材料生产中40%的二氧化碳排放量，约等于37亿吨，为我国实现碳中和目标提供重要保障。

建材行业碳达峰实施方案提出，强化产业间耦合，加快水泥行业非碳酸盐原料替代，在保障水泥产品质量的前提下，提高电石渣、磷石膏、氟石膏、锰渣、赤泥、钢渣等含钙资源替代石灰石比重，全面降低水泥生产工艺过程的二氧化碳排放。

趋势 3：大宗固废处置利用迈入全面系统发展新阶段

由末端治理向全流程治理转变：由末端污染治理向全过程现代治理体系转变，源头减量、过程清洁生产和末端循环利用全流程治理模式将不断强化。

由单一产业向相关产业耦合发展转变：由单一环节的回收利用向相关产业耦合发展转变，企业间、产业间、产业与社会之间协同发展趋势日趋明显。

由单一主体治理向多主体参与转变：固废资源化是一个产需匹配的过程，以往更多的是固废处置企业寻找市场，随着生产者（产生者）责任的加强，原生资源的限制，固废资源化将呈现多主体参与的发展新趋势。

趋势 4：生产者责任延伸制度、排放者付费制度将逐步推行

《生产者责任延伸制度推行方案》（国办[2016]99号），率先确定对电器电子、汽车、铅酸蓄电池和包装物等4类产品实施生产者责任延伸制度。

《固废法》第六十六条 国家建立电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者责任延伸制度。电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者应当按照规定以自建或者委托等方式建立与产品销售量相匹配的废旧产品回收体系，并向社会公开，实现有效回收和利用。

趋势 5：大宗固废资源化政策制度体系将更加完善

（1）法规体系不断完善：《循环经济促进法》构建全链条治理体系；《综合利用法》正在研究制定。

（2）资源综合利用税收：增值税、所得税优惠政策，进项抵扣问题。

（3）中央财政补助资金：预算内投资。各种专项资金支持。

（4）建筑垃圾处置补贴：建筑垃圾清运费为运输距离6公里以内6元/吨、6公里以外1元/吨·公里，建筑垃圾处理费为30元/吨。